Możliwości prowadzenia polityki energetycznej przez gminy

Na przestrzeni ostatnich kilku lat w wielu gminach wzmocniła się świadomość lokalnych potrzeb i celów, jak i wola bardziej aktywnej roli gminy w zaspokajaniu potrzeb mieszkańców w media energetyczne. Niemniej jednak można stwierdzić, że zarówno władze samorządowe, jak i lokalne przedsiębiorstwa energetyczne nie dostrzegają w wystarczającym stopniu wymiernych, pozytywnych efektów prowadzenia przez gminę polityki energetycznej. 

Mogłoby się wydawać, iż 10 kwietnia 1997 roku stanowi datę przełomową w polskiej energetyce, gdyż w tym dniu uchwalona została ustawa Prawo energetyczne. Zmiany dotyczące gospodarki energetycznej wprowadzone tym aktem prawnym uznać można za wręcz rewolucyjne. Odnoszą się one zarówno do całego sektora energetycznego (przedsiębiorstw energetycznych), jak i do samorządu terytorialnego szczebla gminnego i wojewódzkiego. W praktyce jednak wiele unormowań i nowych rozwiązań zawartych w ustawie nie jest wykorzystywanych przez gminy i przedsiębiorstwa energetyczne. Dość wysoki stopień skomplikowania norm prawnych regulujących zagadnienia gospodarki energetycznej, stanowi znaczące ograniczenie przedsięwzięć. Brak czynników motywujących nie zachęca władz gmin do aktywizacji polityki energetycznej, a jednocześnie nie odnotowuje się presji w tym kierunku ze strony przedsiębiorstw energetycznych.
Zaproponowane w ustawie regulacje ustanawiają gminę, jako podstawową jednostkę podziału terytorialnego kraju wiodącym podmiotem, decydującym o kierunkach rozwoju systemów energetycznych na lokalnym rynku energii. Samorządy gminne zyskały możliwość kreowania lokalnej polityki energetycznej poprzez planowanie energetyczne. Niestety nie wszystkie gminy to doceniają i wykorzystują do rozwoju systemów infrastruktury energetycznej. W świetle myśli przewodniej całej ustawy, dotyczącej zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, zarówno na poziomie całego kraju, jak i w ujęciu lokalnym jest to zjawisko niepokojące.

Również w dokumencie „Założenia polityki energetycznej Polski do 2030 roku”, który jest strategią państwa dla energetyki znalazły się zapisy motywujące gminy do prowadzenia aktywnej polityki energetycznej na własnym terenie z wykorzystaniem lokalnych zasobów energii, głównie odpadowej i odnawialnej. Realizacja tych zapisów dla gmin będzie łatwiejsza gdy¹¹:

• nastąpi dynamiczny rozwój energetyki rozproszonej,
• w szerszym zakresie niż dotychczas wykorzystywana będzie kogeneracja,
• będzie miała miejsce intensywna rozbudowa infrastruktury energetycznej na obszarach słabiej rozwiniętych, głownie wiejskich.

Aby gminy mogły prowadzić politykę energetyczną, muszą przede wszystkim wywiązać się z ustawowego obowiązku przygotowania planów energetycznych. Niestety, robią to w niewystarczającym stopniu. W wielu gminach proces planowania energetycznego zakończył się tylko wykonaniem dokumentów planistycznych. Nie zostały podjęte żadne dalsze działania, w oparciu o określone wcześniej możliwości, wynikające z potencjału, jakim dysponuje gmina⁵.

Sytuacja taka jest wynikiem tego, że ustawa Prawo energetyczne określa jedynie ogólny zakres planu energetycznego gminy. Nie spełnia to oczekiwań gmin i nie zapewnia realizacji zadań, które wynikają z ustawy. Brakuje szczegółowych wytycznych do opracowania planu, które zawierałyby zakres niezbędnych danych, konieczne analizy i procedury postępowania jak na przykład obiektywne procedury oceny efektywności. Brak metodyki opracowywania planów energetycznych, które są wyrazem polityki energetycznej prowadzi często do dużej dowolności i niskiej jakości tych dokumentów.

Mimo dość długiego czasu obowiązywania prawa energetycznego, większość gmin nie dokonała nawet oceny istniejącego stanu zapotrzebowania na nośniki energii, nie mogą więc wytyczać kierunków zmian w zakresie gospodarki energetycznej, dających możliwość wykorzystania lokalnych zasobów paliw i energii.

Nie ma przeszkód w rozwijaniu inicjatyw gmin opartych na przyznanych im kompetencjach, wychodzących poza kontrolę i koordynację działalności dostawców energii czy stwarzających optymalne warunki dostępu do mediów za pośrednictwem podmiotów z udziałem gminy lub jej własnych jednostek organizacyjnych. Niestety, nadal stosunkowo niewiele gmin w sposób kompleksowy zapewnia społeczności gminnej nowe rodzaje usług, poza tymi świadczonymi tradycyjnie.

Ujemną cechą obecnej sytuacji jest także autonomizacja gmin w przygotowaniu dokumentów dla lokalnej polityki energetycznej. Kilkunastoprocentowy udział gmin współpracujących merytorycznie ze sobą nie skłania do wystawienia pozytywnej oceny. Ustalenie kierunków rozwoju lokalnej gospodarki energetycznej jest procesem złożonym. Zaopatrzenie gminy w ciepło, energię elektryczną czy gaz ziemny na podstawie obowiązujących uregulowań prawnych musi być wynikiem pewnego kompromisu wśród wielu celów cząstkowych ustalanych przez poszczególnych uczestników lokalnego rynku energii. Określone ogniwa łańcucha lokalnej gospodarki energetycznej poddane są różnym procesom restrukturyzacji, należą do różnych właścicieli, oparte są o różne technologie specyficzne dla poszczególnych nośników energii. Działając w takim otoczeniu, gminy zmuszone są do reprezentowania interesów każdej ze stron. Dodatkowo, realizację lokalnej strategii rozwoju gospodarczego poważnie utrudnia brak wystarczających środków finansowych na realizację oczywistych, mogłoby się wydawać celów. Dlatego obecnie możliwość pozyskania dodatkowych środków publicznych stawia kwestię realizacji lokalnej polityki energetycznej w nowym, bardziej realnym świetle. Powodem bierności gmin w prowadzeniu polityki energetycznej wydaje się przede wszystkim brak kompleksowych uregulowań prawnych i dobrej współpracy z przedsiębiorstwami energetycznymi.

W związku z tym, iż prawo energetyczne i ustawa o samorządzie gminnym nie określają, w jaki sposób gmina ma realizować zadania związane z bieżącym zaopatrzeniem w energię i paliwa gazowe, musi ona samodzielnie zdecydować, jaki sposób wykonania tego zadania będzie najkorzystniejszy^12. W praktyce gmina może realizować nałożone na nią zadania w obszarze gospodarki energetycznej, wybierając jeden z trzech dopuszczalnych prawem sposobów:

• bezpośrednio i samodzielnie¹³,
• za pośrednictwem utworzonych w tym celu jednostek organizacyjnych o charakterze przedsiębiorstw użyteczności publicznej¹⁴,
• zawierając umowy z innymi podmiotami, zawodowo zajmującymi się dostarczaniem paliw i energii.

Teoretycznie gmina ma możliwość zaspokajania wszystkich potrzeb energetycznych jej mieszkańców we własnym zakresie. W praktyce, możliwości te podlegają znacznym ograniczeniom, zwłaszcza w odniesieniu do energii elektrycznej i paliw gazowych¹⁵. najczęściej więc, gminy zajmują się tylko wytwarzaniem, przesyłaniem i dystrybucją ciepła oraz rozliczaniem kosztów jego dostawy do różnych obiektów. Są jednak takie gminy, które posiadają odpowiednie warunki do budowy własnych źródeł energii (niekonwencjonalnych) i chcą je wykorzystać do zaspokojenia swojego zapotrzebowania na energię elektryczną, kierując się najczęściej względami ochrony środowiska.

Gdy gmina samodzielnie podejmuje się działalności gospodarczej, związanej z zaopatrzeniem w paliwa i energię, przejmuje znaczną ilość obowiązków z tym związanych.
Gmina, która nie posiada aktów planowania energetycznego, nie jest ustawowo przygotowana do realizacji zadań zmieniających jej bilans energetyczny, czyli z własnej woli nie wyposaża się w stosowną legitymację formalno-prawną.

¹¹ E. Lorek: Polska polityka energetyczna w warunkach integracji z Unią Europejską. Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2007, s. 70.

¹² Jest to uzasadnione, ponieważ każda gmina ma swoje specyficzne problemy i różne warunki techniczne, ekonomiczne i organizacyjne. Polityka energetyczna każdej gminy powinna więc być modyfikowana w zależności od jej specyfiki.

¹³ Wybierając ten sposób, gmina musi brać pod uwagę ograniczenia wynikające z ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce komunalnej, ponieważ regulują one zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej m.in. w paliwa i energię. Zob. art. 1 ustawy o gospodarce komunalnej.

¹⁴ Gmina może wybrać formę zakładu budżetowego tylko wówczas, gdy zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności przez świadczenie usług energetycznych powszechnie dostępnych uzna za podstawowy cel gospodarczy tej działalności. Zob. art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

¹⁵ Powodem są problemy natury technicznej związane z pozyskiwaniem, przetwarzaniem, magazynowaniem, przesyłaniem i dystrybucją paliw gazowych i energii elektrycznej. Żeby zaspokoić potrzeby wspólnoty odnośnie paliw gazowych i energii elektrycznej gminy podpisują umowy z wyspecjalizowanymi przedsiębiorstwami energetycznymi, a same ograniczają się do planowania, ewentualnie dofinansowania niektórych przedsięwzięć w tym zakresie.